Liberalii susțin în sesizarea Curții Constituționale privind neconstituționalitatea OUG 224 prin care președintele Senatului Mircea Geoană a devenit vicepreședinte al CSAT că această funcție este incompatibilă cu mandatul de senator sau deputat. PNL afirmă că extinderea componenței CSAT – autoritate aparținând puterii executive – prin includerea președintelui Senatului, alături de reprezentanții ai instituțiilor și structurilor din sfera puterii Executive responsabile în domeniul apărării și securității naționale, încalcă principiul separației și echilibrului puterilor în stat
PNL a reclamat, marți, Curții Constituționale Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului 224/2008, pentru modificarea art.5 alin.(2) din Legea nr.415/2002 privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării adoptată de Senat, în calitate de cameră decizională, în 4 mai 2009 și de Camera Deputaților, în calitate de cameră de reflecție, în 24 februarie 2009.
PNL arată că Biroul Permanent al Senatului a fost sesizat in ziua de 25 februarie 2009 asupra inițiativei legislative venite de la Camera Deputaților. În data de 6 aprilie 2009, raportul Comisiei pentru apărare, ordine publică și siguranță națională a fost introdus pe ordinea de zi ședinței plenului Senatului. Caracterul acestei inițiative legislative este unul organic.
Inițiativa legislativă pentru modificarea Legii 415/2002 privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării introduce următoarea modificare: art. 5, alin.(2): Președintele Senatului și Primul-ministru al Guvernului României îndeplinesc funcțiile de vicepreședinți ai Consiliului Suprem de Apărare a Țării.
În opinia PNL, adoptarea acestui act normativ reprezintă o încălcare gravă a art. 1 alin. (4), art. 71 alin. (2), art. 115 alin. (4) și (6) din Constituția României, având în vedere argumentele pe care le vom expune în continuare.
În Constituția României, Consiliul Suprem de Apărare a Țării este menționat în titlul III – Autoritățile publice, capitolul V – Administrația publică. Astfel, conform art. 119, „Consiliul Suprem de Apărare a Țării organizează și coordonează unitar activitățile care privesc apărarea țării și securitatea națională, participarea la menținerea securității internaționale și la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, precum și la acțiuni de menținere sau de restabilire a păcii”.
Raporturile acestei autorități cu Parlamentul sunt reglementate de art. 65 alin. (2) lit. g, care stabilește în sarcina Camerelor reunite analiza, în ședință comună, a rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Țării. Această prevedere este întărită de art. 111 alin. (1): „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora”.
În cadrul constituțional, legiuitorul român poate stabili prin lege organică „organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării”, conform art. 73 alin. (3) lit. e.
În prezent, organizarea și funcționarea CSAT sunt reglementate prin Legea 415/2002, modificată prin OUG 224/2008. Conform art. 1, „Consiliul Suprem de Apărare a Țării este autoritatea administrativă autonomă învestită, potrivit Constituției, cu organizarea și coordonarea unitară a activităților care privesc apărarea țării și siguranța națională”.
Prin urmare, cadrul constituțional și legal invocat anterior stabilește în mod neechivoc natura juridică a CSAT: autoritate a administrației publice centrale, autonomă față de Guvern, prezidată de Președintele României și supusă controlului Parlamentului.
Acest punct de vedere este îmbrățișat și de doctrină, neexistând nicio dispută legată de apartenența acestei autorități la sfera executivă, aflată într-o poziție autonomă față de Guvern și sub control parlamentar.
Extinderea componenței CSAT, autoritate aparținând puterii executive, prin includerea președintelui Senatului, alături de reprezentanții ai instituțiilor și structurilor din sfera puterii executive responsabile în domeniul apărării și securității naționale, nu are niciun temei constituțional și încalcă principiul separației și echilibrului puterilor în stat (art. 1 alin. 4).
Așa cum se arată și în doctrină, „distincția între legislativ și executiv rămâne una din trăsăturile fundamentale ale statelor democratice”, fiind acordată „întâietate în plan politic decizional executivului, Parlamentului rezervându-i-se rolul de reflecție și de control al guvernului”.
Senatul este una dintre cele două camere ce alcătuiesc Parlamentul, „organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”.
Senatul nu are, la nivel constituțional, nicio atribuție expresă, de sine stătătoare, în domeniul apărării și securității naționale, toate atribuțiile din această sferă revenind celor două camere reunite – Parlamentului ca organ reprezentativ suprem, conform articolului 65, alineatul 2, din Constituție.
Astfel, CSAT se află sub control parlamentar, având obligația de a prezenta rapoarte Parlamentului, anual sau ori de câte ori se consideră necesar. Prin prezentarea de rapoarte de către CSAT, controlul parlamentar este asigurat.
Prin urmare, prin adoptarea OUG 224/2008, președintele Senatului devine judecător în propria cauză, contrar principiului general de drept „Nemo iudex in sua causa”, situație care nu poate fi conceput în condițiile articolului 1, alineatele 3 și 4 din Constituția României.
Pe de o parte, este „co-autor” al unor decizii administrative (aprobarea bugetelor, planurilor de achiziții militare etc), în calitate de vice-președinte CSAT, pe de altă parte „cenzor” al acestor decizii, în cadrul exercitării controlului parlamentar, în calitate de președinte al Senatului.
Președintele Senatului se află concomitent în conducerea organului decizional (CSAT, autoritate colegială exercitând puterea executivă, care emite hotărâri obligatorii pentru instituțiile vizate) și în conducerea organului de control (Parlament, organ reprezentativ suprem, exercitând puterea legislativă, în fața căruia „dă socoteală” CSAT).
Prin această modificare, rolul fundamental ce revine Parlamentului în cadrul democrației constituționale, în conformitate cu principiul separației și echilibrului puterilor, este puternic diminuat.
Expunerea de motive a actului normativ nu prezintă un argument propriu-zis pentru această modificare, neexistând nicio conexiune logică între premisă și concluzie: „neincluderea în conducerea CSAT a conducerii Parlamentului poate conduce la deficiențe în activitatea acestui organism, deoarece CSAT este autoritatea administrativă învestită, potrivit Constituției, cu organizarea și coordonarea unitară a activităților care privesc apărarea țării și siguranța națională”.
Prin această expunere de motive se decretează practic, un viciu în reglementarea actuală, care impune o intervenție legislativă de urgență: „În acest moment, conducerea forului legislativ nu este reprezentată în niciun fel în cadrul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, ceea ce nu este explicabil având în vedere faptul că președintele Senatului României îndeplinește, practic, a doua funcție de demnitate publică în stat, asigurând inclusiv interimatul funcției de Președinte al României, potrivit sistemului constituțional actual. […] Luând în considerare necesitatea asigurării unei conduceri a Consiliului Suprem de Apărare a Țării care să reflecte importanța acestei instituții, precum și rolul Președintelui Senatului în sistemul constituțional actual, este imperios necesară consacrarea prezenței reprezentantului forului legislativ în sistemul decizional al CSAT”.
Concret, PNL arată că prezența reprezentantului forului legislativ în sistemul decizional CSAT (adică în sistemul decizional al unei autorități executive aflată sub control parlamentar) este necesară pentru a sublinia importanța acestui for, având în vedere rolul președintelui Senatului în sistemul constituțional actual, acesta ocupând a doua funcție de demnitate publică în statul român.
În opinia PNL, susținerea afirmă expressis verbis încălcarea principiului separației puterilor în stat și se fundamentează pe o analiză lipsită de profunzime a rolului președintelui Senatului în sistemul constituțional actual.
Într-adevăr, conform art. 98 alin. (1) din Constituție, „dacă funcția de Președinte devine vacantă ori dacă Președintele este suspendat din funcție sau dacă se află în imposibilitate temporară de a-și exercita atribuțiile, interimatul se asigură, în ordine, de președintele Senatului sau de președintele Camerei Deputaților”. În legătură cu această prevedere, se impun trei observații. În primul rând, articolul 98 alin. (1) conține o normă cu caracter de excepție, fiind astfel aplicabil principiul strictei interpretări a excepțiilor, ce nu permite extinderea atributelor ce revin președintelui Senatului în afara ipotezelor normei.
În al doilea rând, aceste funcții nu pot fi cumulate, așa cum se evidențiază în doctrină: „considerăm că pe toată perioada în care, fie președintele Senatului, fie cel al Camerei Deputaților îndeplinesc funcția de președinte al României, ei trebuie să fie suspendați din funcția de președinte al uneia dintre Camerele Parlamentului, urmând să reia aceste funcții după încetarea interimatului funcției de șef de stat”.
În al treilea rând, președintele Senatului și președintele Camerei Deputaților au o legitimitate egală, fiind persoane alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, fapt ce le îndreptățește în mod egal să exercite temporar cea mai înaltă funcție în statul român. Așa cum se precizează în doctrină, rațiunea pentru care ordinea prevăzută de art. 98 dă precădere președintelui Senatului poate fi vârsta cerută de lege pentru a putea candida le cele două funcții (apropiată pentru senator și președinte al țării) sau nivelul de reprezentativitate.
În concluzie, articolul 98: nu consacră o importanță distinctă Președintelui Senatului față de Președintele Camerei, care să justifice competențe sporite doar pentru primul, așa cum prevede OUG 224/2008; nu conferă nici președintelui Senatului, nici președintelui Camerei, în calitate de reprezentanți ai forului legislativ, prerogative în domeniul puterii executive; pe perioada exercitării interimatului prezidențial, ei nu exercită funcțiile de conducere în Parlament; consacră o excepție, ce impune o strictă interpretare.
„Având în vedere cele de mai sus, se poate observa că art. 98 nu constituie un temei constituțional pentru extinderea competențelor președintelui Senatului în sfera puterii executive, așa cum prevede OUG 224/2008, act ce încalcă principiul separației și echilibrului puterilor în stat”, susține PNL.
Potrivit art. 71, alin. (2), calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de membru al Guvernului. Conform art. 177, alin (2) din Regulamentul Senatului, „prin funcțiile publice de autoritate incompatibile cu calitatea de senator se înțelege funcții din administrația publică asimilate celor de ministru, funcțiile de secretar de stat, subsecretar de stat și secretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcțiile din Administrația Prezidențială, din aparatul de lucru al Parlamentului și al Guvernului, funcții de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorități și instituții publice […]”.
Așa cum am arătat la punctul anterior, CSAT este o autoritate a administrației publice centrale, autonomă față de Guvern, prezidată de președintele României și supusă controlului Parlamentului.
„Prin urmare, funcția de vicepreședinte CSAT este o funcție publică de autoritate din sfera puterii executive, în sensul art. 71 din Constituție și al art. 177 alin (2) din Regulamentul Senatului, fiind astfel incompatibilă cu mandatul de senator sau deputat. OUG 224/2008 încalcă astfel statului parlamentarului, stabilit de Constituție.
Constituția permite Guvernului să adopte ordonanțe de urgență „numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora” (art. 115 alin. (4)). De asemenea, în anumite limite materiale: „Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică” (art. 115, alin. 6).
În procedura de adoptare a OUG 224/2008, Guvernul nu a respectat niciuna din aceste prevederi.
În primul rând, conform jurisprudenței Curții Constituționale cazul excepțional, de care depinde legitimitatea constituțională a adoptării unei ordonanțe de urgență, este definit în raport cu necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (Decizia 65/1995, publicată în Monitorul Oficial 129 din 28 iunie 1995).
Curtea a precizat că esența cazului excepțional este caracterul său obiectiv, în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (Decizia 83/1998, publicată în Monitorul Oficial 211 din 8 iunie 1998).
În urma modificării constituționale din 2003, Curtea a devenit și mai exigentă în interpretarea condițiilor prevăzute de art. 115, arată PNL. Prin Decizia 255/2005, Curtea a precizat că „invocarea elementului de oportunitate, prin definiție de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficiență contributivă determinantă a urgenței, ceea ce, implicit, îl convertește în situație extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar și univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie și unor factori subiectivi, de oportunitate, în a căror considerare, de altfel, reglementarea în cauză a fost adoptată pe calea ordonanței”. „Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenței situației extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situație, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăți insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituționalitate – situația extraordinară -, a cărui respectare este prin definiție supusă controlului Curții, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil”, mai arăta Curtea
Așadar, conform jurisprudenței Curții, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public.
În plus, așa cum a statuat Curtea, este necesară descrierea concretă a împrejurărilor ce constituie situația extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată (Decizia 258/2006, publicată în Monitorul Oficial 341 din 17 aprilie 2006).
În cazul de față, situația extraordinară și urgența sunt proclamate, fără a fi motivate, așa cum impune textul Constituției și nu este precizat niciun element cuantificabil prin care să se demonstreze felul în care activitatea CSAT ar fi perturbată în absența modificării.
În expunerea de motive a legii pentru aprobarea OUG 224/2008, și în nota de fundamentare a Ordonanței, se afirmă doar că este inexplicabilă lipsa de reprezentare la nivelul CSAT a conducerii Parlamentului, în ciuda faptului că președintele Senatului României îndeplinește a doua funcție de demnitate publică în stat. În opinia Guvernului, această „situație extraordinară” e de natură să amenințe buna funcționare a acestei autorități: „Neincluderea în conducerea Consiliului Suprem de Apărarea a Țării a conducerii Parlamentului României poate conduce la deficiențe în activitatea acestui organism, deoarece CSAT este autoritatea administrativă învestită, potrivit Constituției, cu organizarea și coordonarea unitară a activităților care privesc apărarea țări și siguranța națională”.
„Nu există o corelare logică între premisă (lipsa de reprezentare a Parlamentului) și concluzie (perturbarea activității CSAT deoarece este o autoritate administrativă învestită cu anumite competențe). Nu se precizează de ce o asemenea reglementare nu poate fi amânată, din moment ce Consiliul a funcționat fără probleme în absența reprezentanților Parlamentului în perioada 2002 – 2008″, afirmă PNL.
Cât privește detalierea concretă a circumstanțelor ce constituie situația extraordinară, PNL susține că singurele detalii furnizate sunt cele referitoare la importanța instituției, care trebuie corelată cu importanța funcției: „necesitatea asigurării unei conduceri a Consiliului Suprem de Apărare a Țării care să reflecte importanța acestei instituții, precum și rolul Președintelui Senatului României în sistemul constituțional actual, este imperios necesară consacrarea prezenței reprezentantului forului legislativ în sistemul decizional al CSAT”.
Referitor la respectarea art. 115 alin. (6), PNL arată că doctrina apreciază că „prin sintagma «nu pot afecta regimul», legiuitorul constituant a urmărit regulile care sunt stabilite prin legile care au ca obiect organizarea și funcționarea acestor instituții fundamentale”.
Din punct de vedere funcțional, având în vedere competențele atribuite de legiuitorul constituant, importanța Consiliului Suprem de Apărare a Țării este de netăgăduit, aspect subliniat expres și de Guvern. Prin urmare, este de neconceput o interpretare care ar exclude CSAT din sfera instituțiilor fundamentale ale statului.
„În consecință, OUG 224/2008 afectează regimul uneia dintre instituțiile fundamentale ale statului. Considerăm așadar că a permite Guvernului să confere caracterul de urgență, în sensul art. 115, unei situații care nu prezintă niciun imperativ obiectiv, ce justifică adoptarea unui act prin care se modifică organizarea unei instituții fundamentale a statului, echivalează cu acordarea unui drept nelimitat de legiferare Guvernului, un cec în alb ce contravine flagrant restricțiilor impuse delegării legislative de Constituția României”, arată PNL.
