Curtea Constituțională arată că fondul de rezervă aflat la dispoziția Guvernului trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanță și numai în condițiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanțare ale unui obiectiv/acțiune
Inexistența unei situații care să se circumscrie stării de urgență care să fi stat la baza alocării sumelor din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului constituie premisa unei eventuale deturnării a scopului pentru care aceste sume au fost alocate, prin posibila direcționare a lor spre alte destinații, explică Curtea Constituțională în motivarea decizie din 24 mai, prin care a constatat că „măsurile financiare din OUG 15/2012 sunt constituționale dacă se aplică numai sumelor alocate prin HG 255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare proiecte externe”
Obiectul excepției de neconstituționalitate l-a constituit dispozițiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.306 din 8 mai 2012. Textul criticat are următorul cuprins: „Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităților administrativ-teritoriale în anul 2012 prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate”.
În motivarea excepției de neconstituționalitate Avocatul Poporului a invocat prevederile constituționale ale art.47 referitor la nivelul de trai și art.120 referitor la principiile de bază ale administrației publice locale.
Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea constată următoarele: Veniturile locale ale unităților administrativ-teritoriale se constituie, potrivit art.5 din Legea nr.273/2006 privind finanțele publice locale, în principal, din venituri proprii (impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, venituri și cote defalcate din impozitul pe venit) și din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, astfel cum acestea au fost prevăzute prin legea bugetului anual.
Potrivit art.6 lit.b) și art.33 din Legea nr.273/2006 privind finanțele publice locale, pentru susținerea și finanțarea cheltuielilor publice survenite descentralizării unor competențe, precum și a altor cheltuieli publice noi, pot fi alocate bugetelor locale, tot prin intermediul legilor bugetare anuale, cote și sume defalcate cu destinație specială și, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale alocate unităților administrativ-teritoriale.
În ceea ce privește Fondul de rezervă bugetară, modul de constituire, alocare și utilizare al acestui fond este reglementat de Legea finanțelor publice nr.500/2002, care, la art.30 stipulează: „(1) În bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului și Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului. (2) Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat și ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanțarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exercițiului bugetar. (3) Alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiții finanțate parțial din împrumuturi externe, după caz”, notează CC în decizia sa din 214 mai și publicată joi.
Conform prevederilor art.54 alin.(3) din Legea finanțelor publice 500/2002, Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului se majorează/alimentează pe parcursul unui an bugetar cu creditele bugetare anulate la propunerea ordonatorilor principali de credite finanțați din bugetul de stat, ca urmare a amânării sau desființării unor sarcini pentru care au fost prevăzute sume prin legea bugetară anuală și prin rectificările bugetare care au loc pe parcursul unui an.
Din analiza dispozițiilor referitoare la Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, Curtea constată că alocarea de sume din acest fond pentru bugetele locale se poate realiza numai pentru acoperirea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute pe parcursul unui exercițiu bugetar și pentru investiții finanțate parțial din împrumuturi externe, după caz.
Totodată, Curtea reține că prin art.III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.8/2012 pentru stabilirea unor măsuri financiare se prevede că, prin derogare de la prevederile art.30 alin.(2) din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului pot fi alocate sume, prin hotărâri ale Guvernului, și pentru plata arieratelor, dar numai până la sfârșitul anului 2012. Prin urmare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.8/2012 nu modifică prevederile art.30alin.(2) din Legea finanțelor publice nr.500/2002, ci, numai derogă de la aceste prevederi, pentru exercițiul bugetar aferent anului 2012.
În continuare, Curtea constată că prin Hotărârea Guvernului 255/2012 au fost suplimentate sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată, pentru echilibrarea bugetelor locale pe anul 2012 pentru a fi alocate bugetelor locale ale unor unități administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile.
Având în vedere obiectivul final prevăzut în Hotărârea Guvernului 255/2012, acela al plății unor arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital, precum și cofinanțării unor proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile, Curtea reține că acestea se încadrează în categoria cheltuielilor pentru care Guvernul poate dispune alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară unor unități administrativ-teritoriale.
În continuare, Curtea constată că potrivit art.82 din Legea 273/2006 privind finanțele publice locale, bugetele locale se majorează, respectiv se diminuează, prin dispoziție a autorității executive, potrivit legii, cu sumele alocate prin hotărâre a Guvernului, din fondul de rezervă bugetară și fondul de intervenția la dispoziția Guvernului, urmând ca, la prima ședință a autorității deliberative în cauză, să se valideze modificările respective.
Deși în cuprinsul legii finanțelor publice locale nu există reglementată modalitatea retragerii de către Guvern a sumelor alocate bugetelor locale din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, din economia dispozițiilor art.30 din Legea nr.500/2002 rezultă că din acest fond se pot repartiza unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale pentru finanțarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exercițiului bugetar (chiar și pentru plata unor arierate potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr.8/2012).
În lipsa unor asemenea situații, chiar dacă prin hotărâri ale Guvernului sunt alocate astfel de sume unor ordonatori principali de credite ai bugetelor locale, Guvernul în urma unei analize obiective este îndreptățit să retragă sumele alocate inițial, altfel ar fi deturnat însuși scopul acordării acestora.
Astfel, Curtea reține că, în ceea ce privește sumele din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, acesta poate interveni prin acte normative atât în sensul majorării, cât și în sensul diminuării bugetelor locale fără a exista o condiție referitoare la momentul intervenției acestuia.
Prin urmare, nu se poate reține critica potrivit căreia obligația reglementată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.15/2012 de restituire a unor sume alocate din Fondul de rezervă al Guvernului, chiar dacă nu există o rectificare bugetară făcută de unitatea administrativ teritorială, ar încălca principiul autonomiei locale. Rectificarea bugetară va fi determinată de apariția actului normativ referitor la restituirea sumelor și se va realiza prin dispoziție a autorității executive (primarul), potrivit legii, urmând ca la prima ședință a autorității deliberative (consiliul local/județean) să se valideze modificările respective.
În ceea ce privește obligația restituirii unor sume acordate prin acte normative bugetelor locale, Curtea constată că prin Decizia 1.401 din 20 octombrie 2011 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, decizie publicată în MO 74 din 30 ianuarie 2012, a statuat că întrebuințarea acestor resurse financiare se face cu respectarea dispozițiilor Legii 500/2002 privind finanțele publice și ale Legii 273/2006 privind finanțele publice locale, care stabilesc regimul juridic al cheltuielilor bugetare, precum și cu respectarea principiilor prevăzute pentru execuția bugetară. Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată [la care face referire Ordonanța de urgență a Guvernului 223/2008] au fost acordate prin hotărâri ale Guvernului, care, de la caz la caz, a constatat necesitatea alocării unor fonduri suplimentare la dispoziția bugetelor locale, iar necheltuirea acestor fonduri până la încheierea exercițiului bugetar nu dă dreptul autorităților locale să le utilizeze și în exercițiul bugetar viitor; având în vedere că până la sfârșitul exercițiului bugetar aceste fonduri excepționale nu au putut fi cheltuite ele sunt de drept anulate și se întorc la bugetul din care au provenit.
În cazul de față, însă, Curtea a avut de analizat dacă dispozițiile de lege criticate se referă strict la restituirea sumelor neutilizate de autoritățile administrativ-teritoriale care, la momentul alocării sumelor prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012, nu înregistrau arierate sau nu aveau în derulare proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanțare, cum de altfel se precizează și în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr.15/2012. Ținând seama, însă, de punctul de vedere al Guvernului, sub semnătura Primului-ministru, precum și de prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr.15/2012, Curtea reține că dispozițiile criticate se referă strict la sumele neutilizate, și pentru alocarea cărora unitățile administrativ-teritoriale nu au făcut dovada înregistrării de arierate sau derulării de proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanțare.
Având în vedere cele expuse, precum și precizarea clară din punctul de vedere al Guvernului precum că Ordonanța de urgență a Guvernului 15/2012 nu se referă la sumele cheltuite (recunoscând implicit că utilizarea acestora s-a făcut în mod legal), Curtea reține că restituirea sumelor neutilizate de către autoritățile administrativ teritoriale care nu înregistrau arierate sau nu aveau în derulare proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanțare este constituțională.
În ceea ce privește invocarea principiului autonomiei locale, Curtea constată că prin Decizia nr.573 din 4 mai 2010, publicată în MO 410 din 21 iunie 2010, a statuat că aceasta constă în dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. Principiul autonomiei locale nu presupune totala independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării și dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale.
Referitor la principiului autonomiei locale financiare, Curtea constată că acest principiu este dezvoltat de art.16 din Legea nr.273/2006. Astfel, unitățile administrativ-teritoriale sunt îndreptățite să-și constituie și să utilizeze, în condițiile legii, resurse financiare suficiente în raport cu toate nevoile colectivităților locale; în scopul mai sus arătat, autoritățile administrației publice locale au competența stabilirii nivelurilor impozitelor și taxelor locale, în anumite limite stabilite de lege. Principiul autonomiei locale financiare presupune libertatea unităților administrativ-teritoriale de a-și efectua cheltuielile prevăzute în limita veniturilor aprobate prin bugetul local.
Eventualele situații urgente, apărute pe parcursul exercițiului bugetar pot fi rezolvate, în concret, prin acordarea de către Guvern a unor sume suplimentare din Fondul de rezervă aflat la dispoziția sa (cum, de altfel, s-a și realizat în cazul Hotărârii Guvernului nr.255/2012), însă alocarea și cheltuirea acestor sume trebuie să fie făcute numai dacă există o justificare obiectivă și reală care să stea la baza acestora.
În esență, Fondul de rezervă aflat la dispoziția Guvernului trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanță și numai în condițiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanțare ale unui obiectiv/acțiune.
Caracteristica urgenței însoțește alocarea acestor sume din momentul constatării stării de necesitate cu privire la unele cheltuieli apărute în timpul exercițiului bugetar până în momentul efectuării plăților pentru care acestea au fost solicitate.
Astfel, inexistența unei situații care să se circumscrie stării de urgență care să fi stat la baza alocării sumelor din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului constituie premisa unei eventuale deturnării a scopului pentru care aceste sume au fost alocate, prin posibila direcționare a lor spre alte destinații.
Dacă prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 au fost alocate astfel de sume fără a exista o justificare reală, Guvernul este îndreptățit să dispună restituirea acestora fără a mai aștepta închiderea exercițiului bugetar, întrucât, pe de o parte, sursa din care au fost alocate aceste sume o reprezintă Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului, ce reprezintă o finanțare extraordinară, iar pe de altă parte, Guvernul are obligația de a adopta măsuri care să prevină folosirea acestor sume în alte scopuri decât cele stabilite.
Aceste două elemente justifică urgența adoptării măsurii restituirii prevăzute de dispozițiile actului normativ criticat.
Prin urmare, Curtea constată nejustificată susținerea Avocatului Poporului, potrivit căreia dispozițiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.15/2012 prin care se dispune restituirea sumelor acordate prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 și necheltuite ar încălca prevederile art.120 din Constituție în cazul restituirii sumelor neutilizate și care nici nu au o justificare reală.
De aceea, Guvernul prin autoritatea specială în materie trebuie să analizeze în concret, pentru fiecare ordonator principal de credite al bugetelor locale care a beneficiat de alocarea acestor sume, dacă această alocare se justifică, și numai în măsura în care această justificare lipsește sau nu este reală, Guvernul poate dispune restituirea acestor sume.
Astfel, Curtea constată că în măsura în care dispozițiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice se aplică numai sumelor alocate prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativteritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.15/2012, Guvernul este îndreptățit să dispună restituirea acestora.
Curtea constată că, dacă restituirea sumelor în cauză s-ar aplica inclusiv unităților administrativ-teritoriale care nu au utilizat sumele până la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului 15/2012, dar care la acel moment înregistrau arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și aveau în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, s-ar ajunge la aplicarea unui tratament juridic diferit în situații similare, împrejurare ce ar genera o inegalitate între unitățile administrativ-teritoriale bazată pe un element aleatoriu, și anume momentul concret al folosirii resurselor alocate.
În ceea ce privește invocarea prevederilor constituționale ale art.47 referitor la dreptul la un nivel de trai decent, Curtea constată că acestea nu au legătură cu cauza dedusă controlului.
În numele legii
Constată că dispozițiile art.V alin.(1) teza I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, care au făcut obiectul excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului, sunt constituționale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin Hotărârea Guvernului nr.255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.15/2012.
Decizia pronunțată în ședința publică din data de 24 mai 2012 este definitivă și general obligatorie.
Ea se comunică celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului.
